Sussidiarietà
di Tommaso Edoardo Frosini
Quello della sussidiarietà è un principio di filosofia politica da tempo presente nella tradizione di pensiero della dottrina sociale della Chiesa cattolica, di recente acquisizione nell’ambito dell’ordinamento comunitario e, da ultimo, nel diritto interno italiano. Quindi, a partire dalla seconda metà del XX secolo, si è avuta una trasformazione del principio da un piano strettamente politico-filosofico a uno più propriamente giuridico. Il termine sussidiarietà, pertanto, ha acquistato solo di recente, nel lessico giuridico, una sua specifica valenza di significato: anzi si può dire una sua ambivalenza, giacché esso viene accompagnato e definito dall’aggettivo «verticale» ovvero da quello «orizzontale». Il significato essenziale della sussidiarietà risiede nell’idea che una società, un’organizzazione o un’istituzione di ordine superiore a un’altra, non debba interferire nell’attività di quest’ultima, a essa inferiore, limitandola nelle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità, e aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune. Si può altresì qualificare il principio di sussidiarietà come principio relazionale, in quanto avente a oggetto i rapporti tra entità diverse: tra i diversi livelli territoriali di Governo; tra gli enti territoriali e gli enti funzionali; tra la statualità e la società civile. I rapporti, poi, si vengono a caratterizzare sulla base della «decisione di preferenza», che agisce in favore dell’ambito più vicino agli interessati; salvo questo non si rivelasse inadeguato e allora verrebbe a giustificarsi l’intervento dell’ambito meno vicino.
L’origine del vocabolo è antica, giacché risale al latino subsidium, che designava l’ordine militare dei triari, cioè delle truppe di rinforzo (subsidiariae cohortes); dal vocabolo originario è derivato il termine italiano di «sussidio», inteso correntemente nel senso di aiuto economico fornito ai bisognosi. Come si vedrà, il significato assunto dallo stesso termine nel linguaggio politico e giuridico è invece di senso opposto a quello indicato: giacché con esso primieramente si designa non già l’aiuto prestato, ma al contrario il principio di astensione dall’intervento diretto, per rispetto al principio dell’autonomia dei soggetti giuridici privati o pubblici. Cenni di una riflessione sul principio di sussidiarietà – riguardo alla sua applicazione sociale – sono già presenti nel pensiero aristotelico e vengono poi ripresi e rielaborati da Tommaso d’Aquino, con riferimento al concetto di persona: sostanza autonoma e padrona dei propri atti, esprimente allo stesso tempo una sufficienza e un’insufficienza. Laddove la persona è insufficiente intervengono, in un’istanza sussidiaria e seconda, i gruppi e l’organizzazione pubblica del potere, ai quali è affidato il compito di gestire il bene comune senza reprimere la molteplicità dei poteri particolari. Le componenti culturali laiche del principio di sussidiarietà sono invece rintracciabili nel pensiero di Locke e Althusius, entrambi portatori, sia pure con differenti impostazioni, di un’istanza di indipendenza dell’individuo, non più di carattere ontologica e morale, ma piuttosto politica. Il termine «sussidiarietà» compare per la prima volta in testi ecclesiali, e in particolare nella enciclica Quadragesimo Anno di Pio XI del 1931, con una formulazione ancora oggi classica e che merita quindi di essere citata testualmente: «Come è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare. Ed è questo insieme un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società; perché l’oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva [subsidium afferre] le assemblee del corpo sociale, non già distruggerle ed assorbirle».
Nelle Encicliche successive – Mater et Magistra del 1961, Pacem in terris del 1963 e, da ultimo, Centesimus Annus del 1991 – la Chiesa è tornata a sottolineare come l’azione dei pubblici poteri debba necessariamente essere «suppletiva» rispetto a quella dei privati; ovvero, «una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità, ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune» (queste sono le espressioni con cui il principio di sussidiarietà viene descritto nella Enciclica Centesimus Annus).
Si è detto prima del duplice significato della sussidiarietà: inteso nel primo senso, quello «verticale», la sussidiarietà viene riferita al rapporto fra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali sul piano del diritto internazionale, ovvero al rapporto fra lo Stato e gli enti a esso sottoposti ma forniti di autonomia come le regioni, le province, i comuni, sul piano del diritto interno. Nella accezione verticale, il principio di sussidiarietà si inscrive nella dimensione federale propria dello Stato, aggiungendo un elemento importante, costituito dalla necessità di giustificare l’esercizio, da parte del livello di governo superiore, delle competenze attribuite per costituzione sulla base di accertate inadeguatezze del livello inferiore. Inteso nel secondo senso, quello «orizzontale», la sussidiarietà viene riferita al rapporto fra lo Stato e i cittadini, sia come singoli sia nelle formazioni sociali ove si svolge la personalità dell’uomo, con l’esplicito intento di lasciare più spazio possibile all’autonomia privata riducendo così all’essenziale l’intervento pubblico. Si viene così a sviluppare un’idea di Stato, che implica la necessità dell’intervento promozionale o ordinatore e coordinatore dello Stato stesso a favore dell’incremento e dell’incentivazione di una cultura della responsabilità del privato. Pertanto, lo Stato diventa il modo con il quale le persone e le forze sociali organizzano la propria vita ai fini di una convivenza che sia tale da aiutare e potenziare la loro libera attività e non un mero «guardiano» neutrale e indifferente degli equilibri del libero mercato.
Nella sua duplice valenza di significato – ovvero di manifestazione concreta, fondata sul binomio della verticalità e orizzontalità – il principio di sussidiarietà si è venuto così a collocare sul crinale, assai rilevante in uno Stato di democrazia pluralista, fra la sfera del decentramento istituzionale e quella dell’autonomia del sociale, in quanto criterio ispiratore di un processo di socializzazione dei poteri pubblici. Allora, secondo questa angolazione prospettica, il principio di sussidiarietà assurge a idea forte del costituzionalismo contemporaneo, quale una delle tecniche volte al raggiungimento della pacificazione sociale, ovvero alla composizione dei conflitti, nel rispetto assoluto dei diritti e delle libertà individuali; nonché quale tecnica (costituzionale) che agisce ai fini di una ricomposizione degli equilibri fra pubblico e privato, secondo una torsione che accentua la concezione liberaldemocratica dell’ordinamento statale.
Il principio sussidiarietà fa irruzione nel diritto europeo con la promulgazione del Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, che lo ha previsto all’articolo 3B (oggi art. 5 Trattato Ce). Il principio di sussidiarietà comunitaria si atteggia in due differenti modi: a) uno negativo, che si concretizza nell’impedire l’intervento della Comunità quando gli Stati sono in grado da soli di realizzare certi obiettivi; in tal senso, la sussidiarietà mira a circoscrivere l’intervento comunitario salvaguardando le sovranità statali; b) uno positivo, che consiste nell’ammettere l’intervento della Comunità quando gli Stati non sono in grado di conseguire quegli obiettivi; in tal senso, la sussidiarietà mira a potenziare l’intervento comunitario a scapito delle sovranità statali. I due modi di atteggiarsi del principio di sussidiarietà comunitaria hanno finito per imporsi entrambi quasi in maniera ascensoriale: salendo, cioè, al livello comunitario, oppure scendendo a livello statale, a seconda della convenienza e dell’efficacia dell’azione prevista.
In generale, si può dire che applicato alla società il principio di sussidiarietà indica l’intervento compensativo e ausiliario degli organismi sociali più grandi – come lo Stato – a favore dei singoli e dei gruppi intermedi, ovvero nel non intervento dello Stato laddove i singoli e i gruppi intermedi riescono, autonomamente, a raggiungere le finalità preposte. In particolare, spostando l’asse del problema sul piano del diritto costituzionale, possiamo «catturare» tre usi pragmatici del termine sussidiarietà: a) il primo significato, che trova specificazione nell’aggettivo orizzontale, è quello che attiene al rapporto classico tra società e Stato, tra libertà e autorità, tra iniziativa privata e potere impositivo dello Stato: a questo significato appartiene il dibattito sulla sussidiarietà economica, che risulta essere intriso di convincimenti di carattere filosofico-politico-sociale che spaziano e ruotano – a seconda delle interpretazioni – dal liberismo classico fino all’estremo opposto del collettivismo socialista, senza con ciò escludere la possibilità di individuare una equilibrata «terza via», che tenga conto delle istanze dell’uno (liberismo) e dell’altro (collettivismo); b) un secondo significato di sussidiarietà attiene alla teoria delle fonti del diritto oggettivo: teoria che presuppone la titolarità del potere di normazione in capo allo Stato-persona oppure a enti dotati di sovranità; quindi, alla possibilità di «normare» in via autonoma ed esclusiva da parte di singoli enti legittimati e competenti all’adozione dell’atto, salvo la possibilità di intervenire con legge statale laddove l’atto-fonte non riesce, da solo, a dispiegare gli effetti giuridici desiderati; c) infine, un terzo significato di sussidiarietà, che risulta avere punti di contatto con la materia delle fonti, è quello che concerne l’organizzazione amministrativa, ovvero i diversi livelli di espressione delle funzioni e delle competenze pubbliche, e quindi il decentramento amministrativo strutturato sulla base di una diversa articolazione del rapporto centro-periferia, che è determinato (anche) in virtù del principio di sussidiarietà inteso in senso verticale. I tre «usi pragmatici» del termine sussidiarietà in diritto costituzionale sopra riferiti, non vanno però visti e letti come separati l’uno dall’altro, ma piuttosto come tre momenti di un’unica essenza, che caratterizza l’impianto ordinamentale statale: infatti, la sussidiarietà nel diritto costituzionale riguarda la forma di Stato, quindi i rapporti fra individuo e autorità, ovvero fra governati e governanti, regolati vuoi nell’ambito della disciplina economica – con il riconoscimento di un maggiore margine di manovra all’iniziativa privata e, di conseguenza, con una riduzione di quella pubblica –; vuoi nell’ambito della produzione degli atti normativi – non più segnati da una logica gerarchica, ma piuttosto da una struttura diversificata su base assiologica e valutativa –; vuoi nel contesto dell’organizzazione «verticale» dello Stato, che viene a essere distribuito secondo maggiori forme di decentramento amministrativo a favore della periferia.
È pur vero che, anche se postula il rispetto delle libertà degli individui e dei gruppi, il principio di sussidiarietà non mette in discussione il ruolo e l’importanza dello Stato: anzi, si preoccupa di valorizzarlo al massimo, pur provvedendo a una ridefinizione e ad una razionalizzazione dei ruoli nella dinamica delle relazioni tra lo Stato e i cittadini, tra il pubblico e il privato. In tal senso, il principio di sussidiarietà «fotografa» una certa idea dello Stato: nell’ottica di un’organizzazione sociale ispirata al principio di sussidiarietà, lo Stato emerge quale garante finale dell’interesse generale, dal momento che il suo compito consiste nell’intervenire direttamente per soddisfare un bisogno reale della società, solo quando le collettività e i gruppi sociali, ai quali per primi spetta il compito di intervenire, non sono in grado di farlo. Dal principio di sussidiarietà (orizzontale, in particolare) si può ricavare un’esigenza di laicità del modo di pensare e di «vivere» lo Stato. L’idea di fondo, infatti, è che non esistono più funzioni che siano naturalmente di appartenenza pubblica; vi è un onere di conferma, di legittimazione da parte dello Stato dei compiti e delle funzioni che lo Stato stesso ritiene di dover assumere e svolgere; vi è un onere di dimostrazione dell’impossibilità di rispettare la sfera dell’autonomia dei privati e della loro capacità di assolvimento di attività di interesse pubblico. Si vogliono, inoltre, evidenziare cinque profili entro i quali si verrebbe altresì ad articolare il nucleo essenziale del concetto di sussidiarietà. In sintesi, essi sono: a) sussidiarietà e democrazia: si tratta di un legame determinato dalla propensione del principio di sussidiarietà a radicare la prossimità dei governanti e delle loro decisioni ai governati. La sussidiarietà, poi, favorisce l’articolazione democratica dello Stato e dei livelli di organizzazione del potere, sia perché amplia la base della rappresentanza, sia perché determina alcune condizioni di efficienza delle decisioni e di partecipazione dei cittadini alle decisioni stesse. Inoltre, con la sussidiarietà si vengono a introdurre una serie di pesi e contrappesi nell’ambito dell’organizzazione del potere per il tramite dell’articolazione verticale delle competenze e il favore per il livello minore e più vicino al cittadino. Con riferimento alla sussidiarietà orizzontale, in particolare, c’è da dire, che l’attivarsi dei cittadini, in luogo delle istituzioni pubbliche, verrebbe a configurare una nuova forma di partecipazione democratica, non riconducibile né alle categorie tradizionali della partecipazione politica né a quelle della partecipazione al procedimento amministrativo. Si può pertanto ritenere, che i cittadini i quali danno attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale concorrono alla realizzazione delle forme di esercizio della sovranità popolare ai fini della realizzazione di una maggiore democrazia. b) Sussidiarietà e solidarietà: il senso attribuito al principio di sussidiarietà (specialmente orizzontale) è quello di una funzione di tutela degli interessi (sociali, economici, morali) degli individui e degli enti privati, che si attua mediante un procedimento di astensione dell’intervento statale, al fine di consentire una piena libertà di iniziativa e di sviluppo delle forze individuali e sociali dotate di autonomia. Questa funzione, alla quale viene attribuito a torto un carattere negativo, giacché essa corrisponde a una precisa politica di vigilanza, e non di indifferenza, è quella che è stata già sostenuta, accanto alla concezione di tipo laico e liberale, dalla dottrina ufficiale della Chiesa cattolica, prima ricordata. Laddove il principio di sussidiarietà viene presentato come «maniera suppletiva», nella stessa accezione che è stata accolta nelle formulazioni della più recente dottrina giuridica italiana. Il richiamo al magistero ecclesiale vuole sottolineare il fatto, che nella dottrina della Chiesa non ha valore primario e assoluto, come comunemente si ritiene, il principio della solidarietà, che è non già opposto, bensì invece integrativo rispetto a quello della sussidiarietà. Pertanto, se la solidarietà costituisce il principio attivo che vale a finalizzare la libertà in direzione dell’eguaglianza, la sussidiarietà rappresenta il criterio organizzatorio di tale finalizzazione, in quanto garantisce un’equilibrata distribuzione dei compiti di solidarietà tra l’individuo, le comunità intermedia e lo Stato. Pertanto, la solidarietà senza sussidiarietà può degenerare in assistenzialismo mentre invece la sussidiarietà senza solidarietà rischia di alimentare forme di localismo egoistico. c) Sussidiarietà e pluralismo: la connessione fra i due principi è data dalla valorizzazione delle entità cd. minori sul tessuto pluralistico della società, sia sugli enti territoriali (sussidiarietà verticale) che sui soggetti del pluralismo sociale (sussidiarietà orizzontale), quali la famiglia, le confessioni religiose, le imprese private, e l’associazionismo in generale. Sono, quindi, le entità minori che costituiscono le forme del pluralismo sociale, e trovano proprio nel principio di sussidiarietà (declinato nelle due forme in cui si espande: verticale e orizzontale) un canale di affermazione e di sviluppo, perché viene a essere privilegiato l’intervento rispetto a livelli più elevati di potere. Il principio di sussidiarietà assume pertanto il ruolo di principio di organizzazione del pluralismo sociale, e ad esso risulta quindi essere strettamente connesso. d) Sussidiarietà e legalità: il rapporto si viene a determinare nell’ambito di una garanzia di legalità dell’ente sovraordinato rispetto all’autorità inferiori, e quindi in tal senso la sussidiarietà verrebbe ad assumere la funzione di rule of law. In particolare, è nell’elaborazione comunitaria del principio di sussidiarietà che si esplicita il suo intrinseco rapporto con la legalità, intesa nei termini di cui sopra. La sussidiarietà costituisce garanzia di legalità dell’azione comunitaria, volta a rassicurare gli Stati membri che la loro identità e la loro responsabilità politica sarà rispettata a livello comunitaria. La legalità dell’azione comunitaria, pertanto, si viene a manifestare nell’individuazione degli strumenti giuridici ai quali la Comunità può far ricorso, e nella procedura che le sue istituzioni e i suoi organi devono seguire nell’esercizio di tali poteri. Ci si potrebbe, infine, interrogare sulla seguente questione teorica: e cioè che nell’ambito dei rapporti fra sussidiarietà e legalità vengono a esaltarsi le due forme distintive della sussidiarietà stessa, ovvero quella verticale e quella orizzontale. Nel caso in cui, infatti, la sussidiarietà abbia natura verticale, essa altro non è che un criterio di distribuzione delle competenze normative e, quindi, potrebbe essere complementare alla legalità. Qualora, invece, abbia natura orizzontale, essa indica il confine entro il quale la legge si può spingere, opponendosi così allo stesso principio di legalità e sottraendo alla disciplina normativa certe aree per assegnarle alle libertà delle formazioni sociali o a quelle dei singoli. e) Sussidiarietà e promozionalità: qui occorre tenere presente l’importanza che assume la funzione della promozionalità svolta dal principio di sussidiarietà, in quanto esso deve altresì attuare la «rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana» [art. 3 Cost.]. Ma tale sviluppo si verifica «sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità» [art. 2 Cost.]. Non è infatti concepibile, che in situazioni di emergenza, di deficienza organizzativa della vita civile, di esigenza sociale, il principio di sussidiarietà si risolva in forme di astensione o addirittura di retrocessione dell’intervento statale. Infatti, essendo il principio di sussidiarietà un principio di etica pubblica, cioè di protezione della iniziativa privata nelle sue varie esplicazioni (sociale, economica, religiosa), esso non può esimersi dalla partecipazione diretta alla rimozione degli ostacoli frapposti alla libertà di iniziativa. Inteso anche in questo senso di partecipazione attiva, il principio di sussidiarietà acquista la sua pienezza di significato, giacché l’una delle sue due funzioni non è esclusiva dell’altra, o peggio contrastante: le due funzioni sono collegate fra loro in un rapporto dialettico, in quanto ciascuna delle due comporta la presenza dell’altra: protezione e promozione della libera attività del cittadino da parte dello Stato. La promozione rappresenta infatti il momento dinamico della protezione statica delle autonomie individuali, giacché essa è diretta alla rimozione degli ostacoli che si frappongono alla libera iniziativa e ne consente lo sviluppo, che sarebbe altrimenti coartato e perciò ineffettuale.
Nella Costituzione della Repubblica italiana del 1948, il principio di sussidiarietà non risultava espressamente indicato, sebbene si possa ritenere che esso fosse stato tenuto in considerazione dai costituenti. Si è soliti citare, a tale proposito, due interventi: quello di Giuseppe Dossetti, presentato sotto forma di ordine il giorno il 9 settembre 1946 presso la Prima Sottocommissione, e quello di Aldo Moro, svolto in Assemblea il 24 marzo 1947. È con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha innovato profondamente il Titolo Quinto, che la sussidiarietà viene a essere introdotta in Costituzione nei seguenti articoli: a) art. 118, comma 1, Cost. (cd. sussidiarietà verticale): «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza»; b) art. 118, comma 4, Cost. (cd. sussidiarietà orizzontale): «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà»; c) art. 120, comma 1, Cost. (cd. potere sostitutivo del Governo): «Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni […] prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione».
Dalle disposizioni riportate si deduce che la sussidiarietà: è un «principio», che riguarda, innanzi tutto se non esclusivamente, le funzioni amministrative e/o le attività d’interesse generale, ed è soltanto richiamata, ma non definita. C’è da dire però, che una caratteristica del processo di acquisizione del principio di sussidiarietà nell’ordinamento italiano consiste nella indissociabilità della dimensione verticale con quella orizzontale. Il principio di sussidiarietà costituzionalizzato all’art. 118, comma 1 e 4, Cost., è stato oggetto di parametro di costituzionalità in alcune decisioni della Corte costituzionale, che ne hanno offerto una nuova interpretazione. Ma non sono mancate anche alcune significative pronunce della giurisprudenza amministrativa, specialmente del Consiglio di Stato. Innanzitutto, va ribadito un concetto espresso all’inizio: e cioè che il principio di sussidiarietà è da ritenersi un principio procedurale e non sostanziale, e questo peraltro sembra trovare indiretta conferma anche nell’art. 120 Cost. («[…] La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione»). Che la sussidiarietà sia un principio procedurale emerge chiaramente dalla sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003, che rappresenta una «pietra miliare» nell’interpretazione costituzionale della sussidiarietà, e dalla quale pertanto non si può prescindere. La Corte costituzionale è giunta a riconoscere una vocazione dinamica della sussidiarietà – «che consenta ad essa di operare non più come ratio ispiratrice e fondamento di un ordine di attribuzioni stabilite e predeterminate» – e quindi come fattore di flessibilità in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie, anche, e forse soprattutto, per colmare il vuoto costituzionale dovuto alla cancellazione dello «interesse nazionale» (che era presente nel «vecchio» art. 117 Cost.), a seguito della riforma del Titolo Quinto. Ecco perché la Corte è dovuta ricorrere a una interpretazione dinamica della sussidiarietà, da intendersi in senso «ascensionale» (in grado cioè di salire a livello statale o scendere a livello regionale, a seconda delle esigenze unitarie), quale meccanismo valido per giustificare attrazioni di competenza legislativa da parte dello Stato. Quindi, la cd. «chiamata in sussidiarietà» – secondo la teorizzazione giurisprudenziale – si caratterizza per il passaggio dalla previsione dello «specifico titolo costituzionale di legittimazione dell’intervento» dello Stato, al carattere unitario della funzione amministrativa, con conseguente espansione delle competenze funzionali e/o trasversali dello Stato.
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