Imposta (e spesa pubblica)
di Francesco Forte
La spesa pubblica per Cavour può essere produttiva o improduttiva. Ma la cerchia della spesa pubblica produttiva non è illimitata, perché, come vedremo, consiste solo dei compiti propri dello stato, che sono di legge e ordine e di opere pubbliche e di formazione del capitale umano. Questa consiste soprattutto in quella dell’istruzione professionale. In Cattaneo è in genere al primo posto la cultura tecnologica, sia nell’istruzione che nella ricerca. In Romagnosi campeggia l’incivilimento, che include anche i beni culturali e la cultura umanistica e in genere la formazione del capitale umano. Francesco Ferrara [Ferrara 1849-50] elaborò in modo rigoroso una teoria dell’imposta come prezzo dei servizi pubblici nell’economia di mercato, con una prospettiva più articolata. L’imposta, egli sostiene, nel suo concetto teorico è il prezzo per i benefici che dà lo stato, con la spesa pubblica che riguarda l’ordine pubblico, la giustizia, la difesa internazionale, le strade e gli altri mezzi di comunicazione, la tutela del diritto di proprietà compresa la trasmissione ereditaria, l’istruzione e i «soccorsi». Costituisce, dunque, una sorta di contratto fra i cittadini che la pagano e coloro che gestiscono la cosa pubblica. La realtà spesso non corrisponde a questa nozione teorica contrattualista e ciò fa decadere gli stati. Per stabilire se l’imposta è un bene o un male, dunque, occorre confrontare i suoi costi con i vantaggi che dà, mediante la spesa. Tali costi non ricadono solo sul contribuente formalmente colpito, ma su tutta l’economia e generano, in generale, un aumento dei costi di produzione. Ciò sia direttamente, quando si tassano i beni, sia indirettamente, quando si tassano i redditi che sono fattore di produzione, sia quando, riducendo i poteri di acquisto dei consumatori contraggono le produzioni che diversamente si potrebbero effettuare. L’imposta migliore è quella proporzionale al reddito, in quanto a differenza della progressiva dà certezza ed è imparziale. In tal modo essa è una quota proporzionale del reddito sociale e cresce in proporzione a questo, in modo da essere un peso ragionevole. La progressiva invece è incerta e disincentivante, perché cresce al crescere del reddito in misure non conoscibili a priori che dipendono dal tipo di scala di progressione adottata che potrebbe arrivare sino al livellamento dei redditi dopo l’imposta. Tuttavia la formula proporzionale di Ferrara ha un temperamento, in quanto ammette un esonero per i redditi minimi, senza cui non si può sopravvivere. Da qui, come è stato messo in luce da James B. Buchanan [Buchanan 1960 e 2001], nasce la teoria «di scelte pubbliche» della tassazione nel pensiero economico liberale italiano, nel senso ampio del termine, che non include solo teorici o politici aderenti al partito liberale, dalla fine dell’Ottocento.
La scuola italiana dell’imposta come prezzo dei servizi pubblici decisa dai cittadini nell’economia pubblica con il calcolo marginalista ha però il suo vero inizio negli anni Ottanta del diciannovesimo secolo con Maffeo Pantaleoni, che nel Contributo alla teoria del riparto delle spese pubbliche (1883) sostiene che tale riparto avviene in base alla intelligenza media dei parlamenti che ne valutano l’utilità marginale assieme a quella delle imposte. Giuseppe Ricca Salerno nel Manuale di Scienza delle Finanze del 1888, presenta le scelte pubbliche degli elettori-contribuenti con la teoria marginalista con riferimento a Jevons, Menger e Bohm Bawerk e a Sax. Nello stesso anno De Viti De Marco ne Il Carattere teorico dell’economia finanziaria, scritta indipendentemente da Sax e Ricca Salerno, presenta la medesima teoria facendo perno sullo stato come impresa che produce pubblici servizi. Questa fase costruttiva si conclude con il libro di Ugo Mazzola I dati scientifici della finanza pubblica, del 1890, in cui l’autore argomenta che i beni e servizi pubblici sono condizionali ai beni privati e che la loro scelta pertanto ha luogo in stretto collegamento con questi. La nuova teoria ebbe una prima sintesi nelle Istituzioni di Scienza delle finanze di Augusto Graziani del 1897 e una ulteriore elaborazione nel saggio di Giovanni Montemartini del 1900 su Le basi fondamentali di una scienza finanziaria pura,che delinea modelli alternativi di impresa politica. Questi, sulla base della teoria marginalista e della teoria dell’imprenditore politico e dell’impresa politica come impresa cooperativa obbligatoria, elabora la teoria per cui sono possibili diversi modelli di stato, con prevalenza delle tesi liberali o di altre di natura sociale, soggetti entrambi alle regole dell’utilità marginale interna ed esterna all’impresa politica che governa. Da ciò si dipartono un filone liberale e uno socialista riformista con venature liberali.
«publich choice». Questa, sebbene nata negli Stati Uniti all’Università di Virginia negli anni Sessanta, ha, per la teoria dell’imposta come prezzo dei servizi pubblici, una radice esplicita nella tradizione italiana, come spiegato da James M. Buchanan [Buchanan 1960 e 2001]. Per gli studiosi italiani attuali tale formulazione si può trovare in termini politologici in Bruno Leoni [Leoni (1960), (1966) 2009] e in termini economici nei miei Principi di economia finanziaria [Forte 1983] e poi nei Principi di economia pubblica [Forte 1993 e 2000] e, da ultimo, nel Manuale di scienza delle finanze [Forte 2008] e nella rivista «Journal of Public Finance and Public Choice» diretta da Domenico da Empoli.
Forte, D’Amico 2007]. In questa formulazione, la libertà come libertà di scelta è al primo posto, i tributi sono il prezzo dei servizi pubblici che servono a soddisfare i bisogni che gli individui non sono in grado di soddisfare (in modo soddisfacente) sul mercato. Lo stato (inteso in senso lato come governo centrale e livelli di governo inferiori o sopranazionali) si riduce agli individui che lo compongono, è meramente sussidiario all’azione degli individui operanti da soli o tramite la famiglia, le associazioni volontarie e il mercato, il quale è al centro del processo economico. L’economia pubblica, in quanto strumentale al processo economico tende a conformarsi alle regole spontanee del mercato. Le decisioni dello stato sono compito degli individui tramite le strutture democratiche e se si attuano i processi di decisione con una democrazia competitiva, i prezzi fiscali ubbidiscono alle scelte individuali e quindi fanno parte di una medesima teoria generale del valore, assieme ai prezzi di mercato. Le spese pubbliche (come gli altri interventi pubblici) si ammettono solo in caso di fallimento del mercato e non fallimento dello stato, cioè solo quando i privati non pensino di poter fare meglio per proprio conto. E c’è comunque un limite dato dal fatto che una presenza eccessiva dell’operatore pubblico dà alle scelte individuali. In questa impostazione [Forte 2008] comunque, la politica della spesa pubblica deve essere configurata in modo da consentire il più possibile la libertà di scelta degli individui, mediante il pluralismo delle offerte fra loro in concorrenza e la connessa possibilità di optare per l’una o per l’altra offerta pubblica o privata, ovunque ciò sia praticabile: per la scuola, la sanità, l’età di andata in pensione e la relativa pensione, la promozione e fruizione di beni artistici e culturali. Esiste una componente redistributiva ovvero sociale dell’economia pubblica, che questa formulazione non ignora. Ci sono varie ragioni per cui essa è coerente con il principio per cui l’imposta ideale, in questo modello, è una scelta di chi la paga. Dal principio per cui la minoranza accetta ciò che la maggioranza stabilisce, sia pure entro certi limiti imposti dalle leggi economiche e anche dalle regole generali condivise sui diritti individuali di proprietà e iniziative, al principio per cui la garanzia di un minimo e l’offerta a ciascuno dei beni gratuiti e semi gratuiti per realizzare l’eguaglianza di opportunità, in certi aspetti di base, unitamente a un principio di responsabilità, soddisfa ai criteri di una società libera, basata sulla competizione e orientata al progresso, che fanno parte del credo liberale e della convenienza di lungo periodo di ciascuno, in una riflessione di natura costituzionale che riguarda il flusso di generazioni.
Ovviamente, il modello di stato del benessere che così si configura è molto diverso dai modelli di stato del benessere laburisti e socialdemocratici tradizionali. Quello appena delineato, con l’imposta-prezzo dei servizi pubblici che comportano una moderata redistribuzione regolata dai principi appena visti, può definirsi come il modello liberale dello stato cooperativo, in quanto il modello della cooperativa, basato sul principio del voto capitario, implica una moderata redistribuzione basata sulla convenienza a cooperare e sul vincolo di solidarietà che lega chi decide di cooperare. Si può obbiettare che la cooperativa stato è obbligatoria, ma si obbietta che nello stato federale e in regime di economia dei mercati globali le persone e le imprese possono scegliere fra varie cooperative. Chi teorizza questo modello non sostiene che è ottimale, ma che è il miglior regime possibile, che associa i migliori risultati. E sostiene che la violazione delle regole di questo modello genera danni economici e insofferenze politiche che fanno si che esso sia non solo un modello normativo, ma il modello attorno a cui ruotano le tendenze positive degli stati democratici, in una società in cui la selezione elimina quelli inadatti. Questo schema generale, dunque, rappresenta una stilizzazione di un equilibrio di lungo termine favorevole al progresso.
Accanto a questo filone centrale, possiamo raggruppare altri filoni del pensiero economico liberale italiano sull’imposta e la spesa pubblica del Novecento. Innanzitutto, quello della scuola economica non interessata o scettica sul principio dell’imposta-prezzo, che ponendo imposte e spese pubbliche in rapporto al mercato, sostiene che quando la tassazione e le spese eccedono i limiti imposti dai principi di mercato sono dannose e che le imposte sono comunque dannose quando sono (accentuatamente) progressive, quando ostacolano la proprietà, quando il loro accertamento interferisce con il segreto e la privatezza, quando generano protezionismo o discriminazioni nelle scelte del libero mercato prive di pressanti ragioni etiche o di ordine pubblico. Fra coloro che si sono battuti contro il fiscalismo, tramite il riferimento alle leggi economiche che vanno rispettate se non si vuole danneggiare il processo di creazione della ricchezza e quindi il benessere economico generale, nel mondo liberale, accanto alla scuola dell’imposta prezzo fiscale dei beni pubblici, che lo inquadrano in una prospettiva più generale, vanno almeno citati Tullio Martello, Enrico Barone, Gino Borgatta, Giuseppe Ugo Papi, Costantino Bresciani Turroni, Aldo Scotto, e fra i più recenti economisti Sergio Ricossa e Antonio Martino. Questo indirizzo ha in comune con quello di public choice, la tesi che tributi più moderati favorirebbero una maggior crescita economica e non sarebbero evasi, quindi comporterebbero lo stesso gettito o un maggior gettito dei tributi oppressivi, come in particolare l’imposta personale progressiva sul reddito. Si tratta di una tesi che conduce alla cosiddetta «curva di Laffer», dall’autore che ringiovanì nei primi anni Ottanta del XX secolo un principio, già in precedenza conosciuto.
Lo stesso Antonio de Viti De Marco, uno dei maggiori esponenti del pensiero liberale sulle imposte e la spesa pubblica, sostenne che l’imposta personale progressiva sul reddito finisce con l’auto distruggersi, perché falcidia la sua base imponibile. Da qui la tesi di molti economisti liberali da Gerolamo Boccardo sino a Sergio Ricossa e Antonio Martino dell’imposta sul reddito piatta o flat, ad aliquota unica. O al massimo a due aliquote, una del 23 e una del 33 per cento, sostenuta nei primi programmi di Forza Italia per le elezioni politiche del 1994 e poi del 1996, in cui era molto rilevante l’influenza di questa dottrina. Non è però chiaro come, in una coerente dottrina di indirizzo liberale, possa essere finanziato lo stato sociale, che comporta una redistribuzione a favore dei meno abbienti, tramite un sistema di imposte sul reddito semi proporzionale a due sole aliquote di tale livello, se non si tassano pesantemente i redditi medi e medio bassi, a beneficio dei maggiori, e non si fa ricorso a una ampia tassazione del lavoro con i contributi sociali e alla tassazione indiretta, con l’imposta generale sul valore aggiunto, e pesanti imposte al fabbricante o al grossista su singoli prodotti.
Accanto al problema della moderazione delle imposte, per corrispondere a principi di libertà personale e di preminenza dell’economia di mercato sull’economia pubblica, si è posta nel pensiero liberale, con soluzioni diverse, la questione della dimensione dello stato sociale e quella del suo finanziamento. La sinistra storica liberale, come si è visto, ha avuto un indirizzo al riguardo più permissivo di quello della destra, che invece, da Cavour in poi, pose una notevole enfasi sulla spesa pubblica per gli investimenti in infrastrutture. Questo indirizzo è stato sviluppato poi da Giovanni Giolitti e da Luigi Luzzatti [Petrovic 2009 in M.A. Augello e M.E.L. Guidi 2009] negli anni Dieci del Novecento. Il dibattito fra le due anime del liberalesimo si è poi complicato con lo spostamento della sinistra liberale verso il socialismo liberale e la cosiddetta «terza via», rappresentata da economisti politici come Ivanoe Bonomi, Carlo Rosselli, Meuccio Ruini, dai cattolici liberali con orientamento sociale e, nel secondo dopoguerra, da Ernesto Rossi. Contributi importanti al pensiero liberale sulla finanza pubblica si possono trovare anche nel pensiero della scuola di Pavia, il cui caposcuola scientifico è Benvenuto Griziotti [Osculati (a cura di) 2007], e il principale esponente è Ezio Vanoni [Forte 2009], la quale ha sviluppato la teoria di Montemartini nell’aspetto dei principi politici e dell’ordinamento giuridico, che fanno differire i vari modelli di economia pubblica ricercando un punto di equilibrio fra quelli liberali, orientati al libero mercato, e quelli di socialismo riformista e di dottrina sociale cristiana, che vogliono correggerlo nel rispetto di valori come la persona, la famiglia, il risparmio, l’iniziativa individuale, la proprietà diffusa. Nella parte delle entrate pubbliche e del bilancio, la più sviluppata da questa scuola, essa si basa sul principio che le imposte hanno una causa nelle spese pubbliche e non una funzione di correzione del mercato, se non tramite la spesa, e che occorre una costituzione fiscale che pone le regole e i limiti delle imposte e i canoni da rispettare per il bilancio, con spese in deficit che riguardano solo gli investimenti, in quanto favorevoli alle generazioni future su cui – secondo la teoria griziottiana – ricade il costo del debito pubblico. Fa parte di tale impostazione costituzionale il principio della capacità contributiva, per il concorso di tutti al finanziamento della spesa pubblica, che pone il divieto o almeno un limite severo alle imposte che non mirano al finanziamento della spesa, ma alla correzione del mercato, mediante l’eliminazione per via fiscale dei grandi patrimoni o la soppressione di attività di mercato con tributi proibitivi. La capacità contributiva è intesa come la quantità e qualità delle risorse economiche di cui si possono privare la famiglia, senza che sia compromessa la sua capacità di far fronte ai propri bisogni privati con i propri beni e il proprio lavoro, e l’impresa, senza che sia compromessa la sua capacità di stare sul mercato e di crescere. In questa impostazione, dunque, l’imposta progressiva è ammessa ma ha dei forti limiti. La spesa pubblica perciò svolge un ruolo sociale e produttivo ampio, ma delimitato dal fatto che il deficit è ammesso solo per le spese di investimento e che la pressione fiscale deve rispettare la capacità contributiva. Inoltre, l’imposta si basa su una legge che determina la capacità contributiva del tributo, considerata come causa di un rapporto quasi contrattuale fra cittadino e fisco. In questo quasi contratto, il cittadino ha diritto a un rapporto di parità con il fisco, imperniato sulla sua dichiarazione fiscale per disattendere la quale il fisco ha l’onere della prova. La rilevanza di questa impostazione per il pensiero liberale risulta in modo particolare nella raccolta dei saggi di Gaspare Falsitta su Giustizia tributaria e tirannia fiscale.
Il sistema tributario italiano che era stato impostato dal pensiero e dall’azione politica dei liberali mediante un robusto sistema di imposte dirette reali, integrate da una imposta personale complementare sul reddito negli anni Venti e affiancato da un’altrettanto robusta tassazione dei consumi, dopo essere stato oggetto della riforma tributaria Vanoni basata sulla dichiarazione dei redditi, sulla personalizzazione delle imposte dirette reali, su una imposta sui profitti delle società e sulla razionalizzazione del sistema di imposte indirette fondato sulla imposta generale sull’entrata, fu oggetto di una riforma tributaria ad opera del primo centro-sinistra nei primi anni Settanta, che introdusse l’imposta personale unica, affiancata da una più importante imposta sulle società e dalla sostituzione dell’imposta sul valore aggiunto a quella sull’entrata. La riforma, caratterizzata da un astratto perfezionismo, cui non avevano partecipato i liberali, fu un insuccesso, per ragioni operative, e fu oggetto di una riforma negli anni Ottanta a cura del nuovo centro-sinistra. Ma anche allora non vi parteciparono i liberali, nonostante l’eredità del pensiero tributario einaudiano, che tornava di grande attualità, soprattutto nella sua critica al perfezionismo fiscale.
Una tematica importante del pensiero e della politica liberale sul rapporto fra imposte e spesa pubblica riguarda il pareggio del bilancio pubblico, cui mirarono Quintino Sella nell’Ottocento, Giovanni Giolitti e Luigi Luzzatti negli anni Dieci del secolo Ventesimo e successivamente Marcello Soleri, Giuseppe Pella, Giovanni Malagodi. La dottrina del pareggio del bilancio fu perseguita tramite il rigore della spesa (Sella, Pella), tramite la buona amministrazione (Giolitti), tramite la abolizione di interventi sociali dannosi come il prezzo politico del pane (Soleri), tramite la lotta all’eccesso di spese dello stato dirigista (Malagodi).
Gli articoli 23 e 53 della costituzione italiana, che sanciscono rispettivamente il principio per cui le imposte devono avere una base nella legge e non nella discrezionalità del potere amministrativo e il principio per cui esse servono alle spese pubbliche e sono un obbligo generale di chi fruisce di queste, fondato sulla sua capacità contributiva, con la progressività del sistema tributario, sono dovuti alla collaborazione fra la scuola di Pavia e Luigi Einaudi. Questa collaborazione non è bastata invece a porre una barriera al finanziamento in deficit della spesa pubblica tramite l’articolo 81, che dopo avere stabilito la annualità del bilancio da farsi con legge e il principio per cui con la legge di bilancio non si possono introdurre né nuove spese, né nuove entrate, si limita a disporre che le leggi di spesa o di minore entrata successive alla legge di bilancio vanno approvate solo se vi è una copertura con nuove entrate o minori spese. La regola per cui il bilancio va approvato con legge annuale e quella per cui alle singole spese si contrappongono singole entrate corrispondono sia al principio dell’imposta prezzo di Einaudi, sia a quello di Griziotti dell’imposta come obbligo quasi contrattuale che ha la sua causa nella spesa pubblica. Ma questo articolo non soddisfa all’esigenza di Einaudi e di Griziotti di contenere il deficit, sia di parte corrente che in conto capitale, per combattere l’inflazione ed evitare l’onere che ne deriva per il futuro (sottolineato essenzialmente da Griziotti) e comunque di limitarlo alle sole spese di investimento in quanto un bilancio che si basi su leggi a esso antecedenti e che sia in deficit non risulta vietato dall’articolo 81, così come voluto da una maggioranza di costituenti che sconfissero le istanze delle due scuole. E lo sviluppo dei deficit e del debito pubblico che ha avuto inizio negli anni Settanta ed è continuato sino quasi alla fine degli anni Ottanta, in cui è iniziato un faticoso periodo di risanamento, è stato reso possibile da questa sconfitta.
ivi, p. 133].
ivi, p. 140].
Nel 1904, la legge Orlando prolungò l’obbligo scolastico fino al dodicesimo anno di età, prevedendo l’istituzione di un «corso popolare» formato dalle classi quinta e sesta. Impone inoltre ai Comuni di istituire scuole almeno fino alla quarta classe, nonché di assistere gli alunni più poveri ed elargì sovvenzioni ai Comuni con modesti bilanci. Il problema dell’analfabetismo si stava alleviando, ma solo con la legge Danèo-Credaro del giugno 1911, nel governo Giolitti, il problema fu avviato a soluzione ponendo a carico dello Stato e non più ai Comuni la spesa per le scuole elementari.
Con Luigi Luzzatti, parlamentare e ministro alla fine dell’800 nei governi Di Rudini e ministro Presidente del consiglio nell’epoca giolittiana, il pensiero politico liberale si sposta alla questione sociale in modo più accentuato che nel periodo precedente della destra e della sinistra storica. Lo statista, capo scuola del «germanesimo economico», rimprovera la destra storica di avere trascurato tale questione, ma non puntava su un sistema statalista, bensì su un sistema su basi mutualistiche, secondo i principi teorici della cooperazione di Schulze-Delitzsch di cui egli era seguace. In Italia il sistema della previdenza sociale, in effetti, nacque nel 1888, durante il governo Di Rudinì, con il Ministro del Tesoro Luigi Luzzatti, con due leggi, quella del 17 marzo 1898 n. 80, che rese obbligatoria per i datori di lavoro l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro non limitata a colpe del datore di lavoro, ma estesa anche agli infortuni da caso fortuito, forza maggiore o, addirittura, a colpa lieve del lavoratore, e quella 17 luglio 1898 n. 350 che istituiva la Cassa nazionale di previdenza per la vecchiaia e l’invalidità degli operai, la futura Inps. Si trattava di una assicurazione volontaria mutualistica finanziata dai contributi pagati dai dipendenti e integrata dall’intervento statale e da versamenti volontari dei datori di lavoro. Nel 1912, con la legge sul monopolio statale delle assicurazioni sulla vita, introdotta dal governo Giolitti, la finanza pubblica fu in grado di finanziare la Cassa nazionale per l’invalidità e la vecchiaia dei lavoratori. La Cassa Nazionale di Previdenza divenne obbligatoria con il decreto legislativo 21 aprile 1919, n. 603, con il governo del liberale Vittorio Emanuele Orlando e il ministro del Tesoro Bonaldo Stringher, anche egli di indirizzo liberale. In un primo tempo, l’obbligatorietà fu limitata ai lavoratori che percepivano retribuzioni di modesto livello. Al suo finanziamento presto furono obbligati a partecipare anche i datori di lavoro.
Benché il pensiero e la politica dei liberali abbiano posto le basi della politica di spesa pubblica attuale, essi sono stati sostanzialmente estranei al dibattito sullo stato del benessere, nonostante che Einaudi nelle Lezioni di politica sociale e negli scritti successivi ne avesse posto le basi critiche. La revisione sulla base di teorie di socialismo liberale è iniziata negli anni Ottanta del ’900 ed è in corso attualmente, con gli economisti e i politici che hanno ereditato questa tradizione.
La spesa pubblica italiana, che era del 12,9 per cento del Pil nel primo bilancio dell’Italia nel 1862, con entrate che erano solo il 5,85 per cento del Pil, si ridusse in seguito in percentuale sul Pil passando al 10,9 per cento nel 1876, in cui le entrate oramai erano una percentuale lievemente superiore. Nell’esercizio finanziario 1906-’07, un esercizio aureo per la finanza pubblica italiana, le spese erano solo di poco superiori, in percentuale sul Pil rispetto a quelle del 1876, essendo l’11,7 per cento del Pil, mentre le entrate erano pervenute al 12,3 per cento con un avanzo dello 0,5 sul Pil. Nel 1918-19, nel primo esercizio finanziario dopo la guerra le spese erano oramai il 56 per cento del Pil, mentre le entrate erano solo il 16 per cento! Nel 1953, le spese statali sono il 23,1 per cento e le entrate il 20, dunque il deficit è il 3,1 per cento del Pil. Nel 2004, le spese dello stato in rapporto al Pil non sono molto mutate, essendo il 26,8 per cento, mentre le entrate sono il 24,2 per cento con un disavanzo netto del 2,6 per cento.
Occorre però tenere presente che accanto alle spese ed entrate dello stato vi sono quelle degli enti previdenziali e quelle degli enti locali inclusivi delle Regioni, che sono di molto cresciuti (anche perché le Regioni non esistevano prima degli anni Settanta). Le spese pubbliche globali quindi sono molto maggiori: arrivano nel 2004 al 48 per cento del Pil, perché appunto includono quelle delle finanze regionali e locali e quelle della sicurezza sociale. E lo stesso vale per le pubbliche entrate, che nel 2004, con quelle degli enti locali e delle regioni e con i contributi sociali obbligatori, arrivano al 44,6 del Pil.